At the Table, Off the Menu? Assessing the Participation of Lower-Income Countries in Global Tax Negotiations

Abstract

Since 2013, the formal structure of global corporate tax policymaking at the OECD has changed. Decisions are no longer made by 37 OECD members, but by 137 countries from all regions and levels of development through the ‘Inclusive Framework’ (IF). Official documentation emphasises that all countries participate on an ‘equal footing’, but some participants and observers have emphasised that developing countries in particular face practical obstacles that lead to unequal participation in practice. In this paper, we assess these claims, drawing primarily on 48 interviews with negotiators, policymakers and stakeholders involved in global tax discussions. We find that the explosion in formal membership has not in itself led to the step-change in developing country influence that the raw numbers imply. This is because of a combination of structural obstacles that are not unique to the IF, and some challenging aspects of the OECD’s way of working. Yet, lower-income countries have made some modest achievements to date, and there are signs of incremental progress towards a more effective presence. We develop a typology of mechanisms through which successes have been achieved: association with the efforts of more powerful states, anticipation of lower-income countries’ needs by the OECD secretariat and others, collaboration to form more powerful coalitions, and the emergence of expert negotiators with individual authority.

Depuis 2013, la structure officielle de l’organe de décision sur les politiques fiscales mondiales au niveau de l’OCDE a changé. Les décisions ne sont plus prises par les 37 membres de l’OCDE, mais par 137 pays représentant toutes les régions du monde et tous les niveaux de développement à travers le ‘cadre inclusif’. Les documents officiels insistent sur le fait que tous les pays participent sur un pied d’égalité, mais certains participants et observateurs ont souligné que les pays en développement se heurtent à des obstacles d’ordre pratique qui engendrent, dans les faits, une participation inégale. Dans cette publication, nous évaluons ces déclarations principalement à partir de 48 interviews menées avec des négociateurs, des décideurs politiques et autres acteurs impliqués dans les discussions mondiales sur la fiscalité. Nous observons que l’explosion du nombre des adhésions formelles des pays en développement n’a pas suscité un changement radical sur l’influence des ces derniers. Ce que les chiffres bruts laissaient présager. Nous observons que l’explosion du nombre d’adhésions formelles n’a pas suscité le changement radical dans l’influence des pays en développement que les chiffres bruts laissaient présager. Cela s’explique par une combinaison d’obstacles structurels non spécifiques au cadre inclusif et d’aspects problématiques dans le mode de fonctionnement de l’OCDE. À ce jour, les pays à faible revenu ont tout de même obtenu quelques modestes résultats et on observe les signes d’un acheminement progressif vers une présence plus efficiente. Nous développons une typologie de mécanismes ayant engendré des résultats positifs : l’association avec les efforts des États plus puissants, l’anticipation des besoins des pays à faible revenu par le secrétariat de l’OCDE et par d’autres entités, la collaboration pour former des coalitions plus puissantes, et l’émergence de négociateurs experts ayant une autorité individuelle.